全球信息通信监管 全球信息通信监管 改革趋势报告 改革趋势报告 （2020 年） （2020 年） 中国信息通信研究院政策与经济研究所 2020 年 10 月 版权声明 本报告版权属于中国信息通信研究院，并受法律保护。 转载、摘编或利用其它方式使用本报告文字或者观点的，应 注明“来源：中国信息通信研究院”。违反上述声明者，本 院将追究其相关法律责任。 前 言 当今世界，科技革命和产业变革日新月异，数字经济蓬勃发展， 深刻改变着人类生产生活方式，对经济社会发展、全球治理体系、人 类文明进程影响深远。各国都在加快布局数字经济，抢占产业数字化、 数字产业化发展先机。在全球新冠疫情冲击下，传统经贸活动受到严 重影响，数字经济显现出更强的抗冲击力和发展韧性，“非接触”模 式为经济社会稳定运行提供了有力支撑，未来还将承担起进一步培育 新动能、促进新消费、推动传统产业转型等重要使命，危与机并存。 面向支撑经济社会数字化转型发展的新使命，国际电信联盟提出 数字生态系统下的行业监管转型方向，强调构建综合性、协同化监管 模式来促进信息通信技术支撑社会、经济和环境的可持续增长。新冠 肺炎疫情发生后，国际电信联盟提出应建立一个适应性强且复原力强 的协作监管系统，同时科学使用数字化监管手段，更好地重建和推动 数字化转型。顺应这些趋势，全球各个国家和地区的信息通信监管视 野逐渐从促进行业本身的健康发展，向推动整个经济社会发展和应对 万物互联背景下的各类新挑战转变，加快重塑行业监管体系，积极推 行监管改革。 本报告跟踪观察近年来国际组织和重要国家地区在信息通信监 管方面的革新历程，总结了在监管目标、职能、方式、手段方面的最 新态势，梳理了近两年来各重点领域的主要进展，对下一步全球信息 通信监管改革趋势进行了展望。 目 录 一、全球信息通信监管加快转型以适应数字经济发展............................................1 （一）监管目标全面升级，为提升各国数字竞争力提供战略支撑.....................1 （二）监管职能不断拓展，将新技术新业务新要素纳入监管范畴.....................3 （三）监管方式更加灵活，为数字经济创新营造包容审慎的发展环境.............6 （四）监管机制迈向协同，多方共治成为应对融合发展趋势的共同选择.......10 二、全球信息通信监管重点领域改革进展..............................................................13 （一）市场准入管理：放松业务定义限制适应 ICT 跨界发展趋势，云计算等新 业务逐渐被纳入准入管理.......................................................................................... 14 （二）市场竞争监管：灵活运用竞争监管手段促进网络基础设施投资，数字平 台成为反垄断新热点.................................................................................................. 16 （三）新技术新业务监管：创新监管方式，着力平衡技术红利释放与未知风险 防范.............................................................................................................................. 18 （四）用户权益保护：新技术滥用的新问题备受关注，各国建立长效机制积极 应对.............................................................................................................................. 20 （五）宽带网络建设：宽带网络向双千兆网络演进，加大普遍服务投入成为政 策重点.......................................................................................................................... 23 （六）频谱资源管理：5G 频谱分配进程持续加速，专网频谱分配取得实质性 进展.............................................................................................................................. 26 （七）互操作性管理：OTT 通信与数据互操作性议题进入视野，着力推动多层 面的有效互通.............................................................................................................. 29 （八）网络信息安全管理：网络和数据安全保障热度持续，违法内容管控不断 强化.............................................................................................................................. 30 三、 全球信息通信监管改革趋势展望....................................................................34 （一）实现全面的数字连接仍是信息通信监管的首要目标...............................34 （二）加快 5G 等新型基础设施建设将是未来一段时期的战略重点................35 （三）更好适应数字经济发展特点将是监管方式创新的重要方向...................36 （四）释放数据价值和强化数据治理成为各国发展数字经济的关键着力点...37 （五）强化数字平台治理成为信息通信监管的普遍趋势...................................37 （六）多方协同的治理机制在应对融合性监管挑战中的作用将进一步凸显...38 全球信息通信监管改革趋势报告（2020 年） 一、全球信息通信监管加快转型以适应数字经济发展 数字经济深入发展带来的行业融合挑战原有的监管模式和框架， 最大化释放数字经济潜力需要敏捷、创新、协作式的新型监管模式。 信息通信行业作为各行各业的关键支撑和连接纽带，更是要求信息通 信监管与时俱进、锐意改革、大胆创新，适应数字化转型新形势、新 要求。根据 ITU 的最新研究显示，全球目前正在从面向信息通信业的 特定行业监管向面向数字化转型的跨部门协同监管转变，监管目标、 监管职能、监管方式、监管体制等各个方面正在进行深刻调整。 （一）监管目标全面升级，为提升各国数字竞争力提供 战略支撑 信息通信行业的监管目标是跟随技术经济的发展不断进行调整 的过程。随着经济社会数字化转型浪潮的到来，国际组织、全球主要 经济体纷纷将服务数字经济和社会发展作为信息通信监管目标。同 时，在大国竞争和博弈日益加剧的背景下，信息通信行业作为科技竞 争的核心领域，监管目标被赋予了不同往日的新内涵。 全球信息通信行业普遍以全面服务经济和社会的综合监管为目 标。当前世界正进入数字化全联接的智能时代，万物感知、万物互联， 万物智能成为主要特征。以 5G、大数据、人工智能等为代表的新一 代信息通信技术开辟了生产生活的新空间，提供了全球发展的新动 力。适应发展需要，ICT 行业监管经过几代演进升级，转变为以服务 经济社会发展为主导的综合监管目标。国际电信联盟认为，全球信息 通信监管经历了五代演进历程。其中，第一代监管目标是鼓励改善国 1 全球信息通信监管改革趋势报告（2020 年） 有垄断电信业务经营的效率和服务，第二代监管目标是以实现部分私 有化促进有效竞争，第三代监管目标是保护基础设施投资、服务质量 和消费者权益。第四代监管目标，也即各国当前普遍的监管目标是激 励跨界融合竞争、促进业务创新、保障网络信息安全、提升消费者福 利，在数字生态系统环境下进行融合型监管。此外，部分国家已率先 进入第五代监管，愈加重视以跨部门协同监管促进经济社会发展，提 升国家竞争力和领导力。2020 年国际电信联盟以“连通目标 2030： 利用 ICT 促进可持续发展目标的实现”作为世界电信和信息社会日主 题，指出利用 ICT 改善人们生活、促进社会经济发展已成为全球愿景。 国际电信联盟第 20 届全球监管机构专题研讨会提出，应建立具有适 应性且恢复能力强的协作监管系统，更好地重建和推动数字化转型， 应对新冠疫情挑战。 全球数字经济竞争逐步升级，各国将加快下一代信息通信基础设 施建设作为其监管目标的重中之重。各国将 5G 等信息通信技术作为 引领下一次工业革命的引擎，把建设信息通信基础设施视为掌握全球 领导力的关键。美国联邦通信委员会（以下简称“FCC”）近十余年 来始终将宽带发展作为重要战略规划目标，《2018-2022 战略》中专 门制定发布 5G 加速发展计划，强调释放频谱、促进投资，促进 5G 网络发展；同时美国正加快部署 6G 技术，并计划布局 6G 卫星网络。 欧洲电子通信管理机构（以下简称“BEREC”）《5G 雷达指南》1将 5G 列为战略优先事项，致力于在统一监管框架下，释放 5G 在创新、 1 Guide to the BEREC 5G Radar，BEREC 2020 年 6 月发布。 2 全球信息通信监管改革趋势报告（2020 年） 生产和促进增长方面的潜力；BEREC《2021-2025 战略》将促进高容 量网络连接、提高竞争和有效投资、推动欧洲内部市场发展、提升欧 盟公民利益列入监管目标。此外，为进一步适应数字经济发展态势， 欧盟在 2020 年初密集推出《建设欧洲的数字未来》《欧洲数据战略》 《人工智能白皮书》等数字经济相关政策文件，提出加快建设云服务 中心、数据空间等新型信息通信基础设施，打造数字经济时代具有竞 争力的经济体。英国通信管理局（以下简称“Ofcom”）《2020-2021 年度计划》提出将建设世界级的数字基础设施作为首要优先事项。韩 国科学技术信息通信部（以下简称“MSIT”）在《20